TSMC에 투자했던 대만 정부 기금, 바이오 투자에 100억 대만 달러 배정: 해외 제약사와 투자자에게 주는 호재

대만 위생복리부는 의약품 허가 심사, 공적 건강보험의 급여 가격 결정, 투자 자금 공급이라는 세 가지 정책 수단을 함께 쥐고 있다. 다른 나라의 보건 당국에서는 보기 드문 조합이다. 해외 제약사는 정부가 단일 보험자로 운영하는 대만 전민건강보험을 통해 급여를 받을 수 있고, 일부 해외 기관은 국가발전기금의 매칭 투자 파트너로 참여를 신청해 정부와 함께 대만 바이오 기업에 투자할 수 있다.

세계 최대 파운드리 기업 TSMC가 1987년 설립될 때 대만 정부의 개발기금은 설립 자본금의 48.3%를 출자했다. 개발기금은 2006년 다른 정부 기금과 통합되어 국가발전기금(NDF)이 되었고, 이 정부 투자 기금은 지금도 TSMC 지분 약 6.37%를 보유하고 있다. 2026년 국가발전기금은 대만 바이오·의료 산업에 100억 대만 달러(2026년 9월 22일 환율 기준 미화 약 3억 1,500만 달러)의 투자 한도를 배정했다. 기간은 10년이다.

이 투자를 추진하는 곳은 대만 위생복리부(衛生福利部)다. 위생복리부는 의료·보건 행정을 맡는 동시에, 대만 국민이 법에 따라 의무적으로 가입하고 정부가 단일 보험자로 운영하는 전민건강보험(全民健保)도 관리한다. 스충량(石崇良) 위생복리부 장관은 위생복리부가 가진 자원을 위생복리부판 '양조쌍성(兩兆雙星)', 즉 '두 개의 조(兆)와 두 개의 별'이라고 부른다.

2026년 9월 중순, 필자는 사립 타이베이의학대학 바이오테크놀로지 EMBA의 10주년 행사에 참석했다. 이 자리에서 스 장관이 전민건강보험의 신약 급여, 바이오 산업 지원, 100억 대만 달러 규모의 항암 신약 기금에 대해 이야기한 것이, 이 정책들과 대만 바이오 산업 발전의 관계를 생각해 보는 계기가 됐다.

초청받은 스 장관은 대만대학 부속병원인 대만대학병원의 응급의학과 의사 출신이다. 2008년 당시 위생서장이자 대만대학병원 원장을 지낸 스승 Lin Fang-yue(林芳郁)의 권유로 위생복리부의 전신인 위생서에 들어갔다. 이후 의사처장(醫事處處長), 의사사장(醫事司司長·의료행정 담당 부서장), 위생복리부 차관, 전민건강보험을 운영하는 중앙건강보험서(健保署) 서장을 거쳐 장관이 됐다. 임상과 행정 양면에서 풍부한 경험을 갖춰, 의료계와 공중보건계, 시민단체 모두에게서 긍정적인 기대를 받는, 최근 보기 드문 위생복리부 장관이다.

2002년 대만은 반도체와 바이오를 나란히 육성했다: 스 장관, 당시의 '양조쌍성' 정책명을 빌려 쓰다

스 장관은 자신이 부처에서 추진하는 정책이 이미 '양조쌍성'이 되어 가고 있다고 비유했다. '양조'는 1조 대만 달러(약 315억 달러)에 가까운 전민건강보험 총액과, 위생복리부의 기타 정부 예산과 소관 기금을 합친 약 1조 대만 달러를 가리킨다. '쌍성' 가운데 하나는 국가발전기금과 함께 배정한 100억 대만 달러로, 유망한 대만 바이오 기업에 투자하는 데 쓰인다. 다른 하나의 100억 대만 달러가 항암 신약 기금이다.

이 표현에 필자는 큰 호기심을 느꼈다. 스 장관의 표현은 2002년 대만 정부가 내놓은 6개년 계획 '도전 2008: 국가발전중점계획' 속 '양조쌍성' 정책에서 빌려 온 것이다. 원래의 '양조'는 반도체와 영상 디스플레이(패널), 즉 각각 생산액 1조 대만 달러 돌파를 목표로 한 두 산업을 가리켰고, '쌍성'은 디지털 콘텐츠와 바이오테크놀로지라는 두 개의 '내일의 별'을 가리켰다.

따라서 스 장관의 비유는 위생복리부가 가진 자원의 규모를 보여 주는 동시에, 위생복리부가 단순한 지출 부처에서 산업 정책도 함께 맡는 부처로 바뀌려 한다는 뜻을 담고 있다. 게다가 원래 '쌍성' 가운데 하나가 바이오였으니, 이 자리에 특히 잘 맞는 비유다.

스 장관의 비유에 필자가 특히 관심을 가진 것은, 필자가 예전에 전자·반도체 산업을 취재하던 시절 양조쌍성이 매우 중요한 산업 정책이었기 때문이다. 여기서 말하는 '양조'는 D램을 포함한 반도체와 패널이었다. 이후 D램과 패널 산업은 큰 어려움을 겪었지만, 지금 돌아보면 반도체 산업은 TSMC의 파운드리 사업이 이끌면서 크게 성공했고, 1조 대만 달러 산업을 넘어선 지 오래이며 이제는 6조 5,000억 대만 달러(약 2,050억 달러) 규모의 산업이 됐다(2025년 생산액). 패널 산업은 더 큰 어려움을 겪었다. 전성기에는 생산액 1조 대만 달러를 기록하기도 했지만, 몇 년의 조정을 거쳐 지금은 뚜렷하게 광통신 산업으로 전환했다.

그래서 대만이 전자·반도체의 발전 경로를 본보기로 삼아 바이오 산업도 키워 낼 수 있을지는 충분히 주목할 만한 질문이다.

궁밍신(龔明鑫) 대만 경제부 장관은 2025년 12월 공개 석상에서, 대만 바이오 산업의 2024년 매출액이 약 7,754억 대만 달러(약 245억 달러)로 전년보다 2.32% 늘어나는 데 그쳤지만, 바이오 관련 주식의 시가총액은 1조 6,000억 대만 달러(약 505억 달러)로 매출액의 약 2배에 이른다고 지적했다. 궁 장관은 생산액과 시가총액의 차이를 "언제나 크게 벌어져 있다"고 표현하며, 바이오 기업들에 사업 규모를 키우고 실제 생산액을 높이라고 촉구했다. 대략 비교하면, 대만 바이오 산업의 2024년 매출액은 반도체 산업의 2025년 생산액의 약 8분의 1에 불과하다.

필자도 자료를 찾아봤다. 스 장관이 말한 '양조' 가운데 전민건강보험 재정은 실제로 1조 대만 달러에 가깝다. 2026년도 건강보험 총액, 즉 전민건강보험이 1년 동안 지급하는 건강보험 진료비 지급을 위한 총예산은 약 9,883억 대만 달러(약 312억 달러)이며, 2027년도 증가율은 2.619~5.5%로 정해져 총액이 처음으로 1조 대만 달러를 넘어설 전망이다.

위생복리부의 새 수단: 10년간 100억 대만 달러의 바이오 투자, 그리고 우선 임시 급여 후 정식 급여 여부를 재평가하는 항암 신약 기금

'쌍성'을 이루는 각각 100억 대만 달러 규모의 두 사업 가운데 첫째는 국가발전기금이 바이오 투자에 쓰는 100억 대만 달러로, 2026년에 막 시작된 새 정책이다. 신약 개발 등에 뛰어든 대만 스타트업을 지원해 신약과 의료기기 개발 속도를 높이는 것이 목표다. 국가발전기금 관리위원회는 2026년 8월 4일 대만 바이오·의료 산업 투자 실시 방안을 승인하고, 앞으로 10년간 100억 대만 달러의 투자 한도를 배정했다. 처음 7년은 투자 기간, 나머지 3년은 투자 지분을 처분하는 기간이다. 위생복리부는 8월 말 시행 지침을 공개하고 해당 방안을 공식 발표했다.

둘째 100억 대만 달러는 항암 신약 기금이다. 다만 이 100억 대만 달러는 누적 개념으로, 매년 100억 대만 달러가 있는 것은 아니다. 해마다 예산을 쌓아 가는 방식으로, 2025년에 50억 대만 달러(약 1억 5,800만 달러), 2026년에 다시 50억 대만 달러를 편성해 누적 100억 대만 달러를 투입한다.

2023년 이후 대만 전민건강보험의 급여: 1회 4,900만 대만 달러의 유전자 치료부터 약 105만 명이 혜택을 받는 이상지질혈증 치료제까지

스 장관은 2025년 9월 1일 위생복리부 장관에 취임했고, 그 전인 2023년 2월부터 2025년 8월까지는 중앙건강보험서 서장을 지냈다. 2008년 의사처장으로 시작해 수많은 정책과 법규 제정에 참여했기 때문에, 업계 관계자가 찾아와 규제를 논의하면 스 장관은 어느 조문에 근거한 것인지 바로 짚어 낼 수 있다. 그 조문 상당수가 당시 그의 손을 거쳐 만들어졌기 때문이다.

대만 전민건강보험이 최근 몇 년 동안 어떤 신약에 건강보험 급여를 적용해 왔는지 보려면, 스 장관이 중앙건강보험서 서장과 위생복리부 장관을 지낸 3년여 동안 전민건강보험이 내린 주요 급여 결정을 보면 된다.

스 장관은 감회를 담아 이렇게도 말했다. 누구나 아이가 나라의 미래라고 말하지만, 아이가 희귀질환에 걸린 가정 중 상당수는 높은 의료비를 감당하지 못하는데 국가가 이들을 돌보지 못하고 있으며, 이는 잘못된 일이라는 것이다.

그래서 중증 질환을 앓는 아이들을 위해, 전민건강보험은 이제 치료에 필요한 CAR-T 세포치료에 급여를 적용하고 있으며, 치료비는 1인당 800만 대만 달러(약 25만 2,000달러)가 넘는다. 소아암의 양성자 치료도 급여 대상이 됐으며, 최고 등급의 급여액은 건강보험 점수 126만 점으로 뇌의 악성 종양 등을 앓는 소아 환자의 치료에 쓰인다. 이런 환자는 한 해 약 100명이며, 비용은 모두 약 1억 대만 달러(약 320만 달러)에 이른다. 건강보험 재정이 빠듯한 것은 사실이지만 돈이 없으면 방법을 찾는다고 스 장관은 말했다.

예를 들어 최근 대만에서 주목받은 급여 결정, 즉 1회 4,900만 대만 달러(약 150만 달러)의 희귀질환 척수성 근위축증(SMA) 유전자 치료, SGLT2 억제제의 급여 확대, 100억 대만 달러 규모의 항암 신약 기금 출범은 모두 스 장관의 중앙건강보험서 서장 재임 중에 이뤄졌다.

장관에 취임한 뒤에도 주목할 점이 세 가지 있다. 2026년 6월 희귀질환 SMA 치료제의 급여 기준 대폭 완화, 2026년 9월 가장 많은 사람에게 영향을 주는 이상지질혈증 치료제의 급여 확대, 그리고 셋째가 항암 신약의 급여이며, 그 핵심에는 100억 대만 달러 규모의 항암 신약 기금이 있다.

이 가운데 2026년 6월 SMA 치료제의 급여 기준 완화에서, 중앙건강보험서는 SMA 경구용 치료제 리스디플람(에브리스디)의 경구용액용 분말 제형에 적용되던 '치료 시작 연령은 생후 2개월 초과'라는 제한을 없애고, 새 제형인 필름코팅정도 급여 대상에 추가했다. 대상에는 이미 이 약을 쓰고 있는 환자와 신생아 선별검사로 진단받은 환자가 포함되며, 환자 1명당 연간 566만~622만 대만 달러(약 17만 9,000~19만 6,000달러)의 약값을 아낄 수 있다.

2026년 9월 이상지질혈증 치료제의 급여 확대는 영향을 받는 사람이 가장 많은 조치로, 스 장관 재임 중 가장 많은 환자에게 혜택을 줄 것으로 예상된다. 중앙건강보험서는 9개 의학회가 함께 마련한 '2025 대만 이상지질혈증 관리 임상 경로 합의'에 따라, 죽상경화성 심혈관질환(ASCVD) 위험 등급별로 LDL-C의 치료 시작 기준과 치료 목표를 정하고, 스타틴 계열, 에제티미브와 그 복합제의 급여 기준을 넓혔다. 약 105만 명이 혜택을 받고, 약제비로 약 22억 8,000만 대만 달러(약 7,200만 달러)가 투입될 전망이다.

마지막으로, 항암 신약 급여의 가장 중요한 재원은 100억 대만 달러 규모의 항암 신약 기금이다. 스 장관 재임 중 여러 항암제에 '임시 급여' 제도를 통해 우선 급여가 적용됐고, 그 재원은 항암 신약 기금에서 나왔다. 이 기금에는 2025년 50억 대만 달러, 2026년 다시 50억 대만 달러가 편성돼 누적 100억 대만 달러 규모를 향해 가고 있다.

중앙건강보험서는 2025년 지출 예상액이 약 20억 대만 달러(약 6,300만 달러)이며, 쓰고 남은 돈은 기금에 남겨 쌓아 간다고 설명한 바 있다. 또 2026년 7월 주대만 미국상공회의소(AmCham Taiwan)와 미국재대만협회(AIT)가 공동 주최한 암 혁신 포럼에서, 스 장관은 100억 대만 달러 규모의 항암 신약 기금을 대만의 의약품 급여를 국제 치료 지침에 맞춰 가는 대표 정책으로 소개했다.

의약품 허가, 급여 가격 결정, 바이오 기업 투자를 한 부처가: 다른 나라 보건 당국에서 보기 드문 네 가지 장점

스 장관이 내놓은 이 '양조쌍성' 정책에 대해, 필자는 전체적으로 방향이 옳다고 본다. 위생복리부를 단순히 '돈을 내는 부처'에서 '투자'도 하는 부처로 바꾸려 하기 때문이다. 이는 대만 위생복리부가 과거에 맡아 온 역할 가운데서는 거의 찾아볼 수 없던 일이다. 스 장관의 정책에는 적어도 다음 네 가지 장점이 있다.

첫째는 '지불자'와 '투자자'의 역할을 하나로 묶었다는 점이다. 그동안 대만 바이오 기업이 겪어 온 가장 큰 어려움 가운데 하나는 연구개발에 성공해도 대만 국내 시장에서 팔리지 않고 충분한 가격을 받기 어렵다는 것이었다. 위생복리부는 의약품 허가 심사, 전민건강보험의 급여 가격 결정, 투자 자금을 모두 쥐고 있어, 이론적으로는 '연구개발, 허가 취득, 급여, 출시'로 이어지는 전 과정을 유기적으로 연결할 수 있다.

예를 들어 국가발전기금의 100억 대만 달러 바이오·의료 투자 방안은 규제 관련 자문·지원과 전민건강보험 자원을 결합해, 허가를 받은 제품이 샌드박스 시험을 통해 실사용 데이터(RWD)를 쌓을 수 있게 한다. 위생복리부는 방안 설명에서 샌드박스 시험으로 얻은 실사용 데이터가 전민건강보험의 정식 급여 가격 결정을 강하게 뒷받침하는 근거가 될 것이라고 명시했다. 이 세 가지 수단을 동시에 가진 보건 당국은 다른 나라에서 보기 드물다.

둘째는 바이오 기업이 '죽음의 계곡'을 건널 수 있도록 돕는다는 점이다. 위생복리부가 짚은 문제는 분명하다. 대학과 연구기관의 연구 성과는 다음 단계로 나아갈 자금을 확보하지 못해 독성시험이나 전임상시험 단계에서 멈추는 경우가 많다. 국가발전기금의 설계에도 고민이 담겨 있다. 매칭 투자 방식으로 민간 자금을 끌어들이는데, 원칙은 1대1이지만 중개연구, 스마트 의료기기 샌드박스 사업, 재생의료, 설립 8년 이내 스타트업에 투자할 때는 정부가 민간의 2배까지, 초기 연구개발이나 국가 의약품 공급 회복력(레질리언스)에 부합하는 사업에는 3배까지 출자할 수 있다. 민간 투자자가 자기 돈을 함께 투입할 의지를 보여야 하므로, 정부가 직접 보조금을 주는 것보다 시장 규율이 작동한다.

셋째는 100억 대만 달러 규모의 항암 신약 기금이 환자들이 신약을 더 빨리 쓸 수 있게 한다는 점으로, 현재 이미 구체적인 성과가 나타난 정책 가운데 하나다. 출범 약 7개월 뒤(2025년 8월 1일 기준) 혜택을 받은 환자는 3,350명을 넘었고, 1인당 평균 약 117만 대만 달러(약 3만 7,000달러)의 본인 부담을 줄일 수 있다.

이 제도의 가치는 정식 급여로 전환할지 판단하기까지 '완충 기간'을 둔다는 데 있다. 의약품 허가를 받고 임상 3상을 마쳤지만 전민건강보험 예산의 제약 때문에 아직 등재되지 않은 항암 신약은, 먼저 기금에서 임시 급여를 받을 수 있다. 기간은 원칙적으로 2~3년이며, 그동안 실사용 데이터를 모은 뒤 정식 급여에 포함할지 결정한다. 이 덕분에 전민건강보험은 처음부터 장기 급여를 약속하지 않아도 된다.

넷째는 산업 정책에 그치지 않고 국가 회복력과 연결했다는 점이다. 위생복리부는 이미 118개 핵심 의약품을 선정했고, 여기에는 원료의약품 35종이 포함된다. 세계 원료의약품 공급이 소수 국가에 몰려 있는 문제에 대응하기 위해서다. 국가발전기금의 투자 범위에도 국가 의약품 공급 회복력에 부합하는 핵심 기술과 공급망이 명시돼 있다. 이로써 바이오 정책에는 '의료 안보'라는 정당성이 더해진다. 대만 사람들은 TSMC를 나라를 지키는 '호국신산(護國神山)'이라고 부르곤 하는데, 반도체 외에 의료도 또 하나의 중요한 호국신산이라고 할 수 있다.

대만 정책이 해외 제약사와 투자자에게 주는 호재: 전민건강보험 급여 경로, 그리고 정부가 민간의 최대 3배까지 출자하는 매칭 투자

해외 제약사에게 대만의 이 정책이 주는 가장 직접적인 가치는 의약품이 전민건강보험 급여 대상으로 등재되는 경로다. 전민건강보험은 정부가 단일 보험자로 운영하기 때문에, 중앙건강보험서가 한 번 급여를 결정하면 그 급여 기준은 임상 요건을 충족하는 전국의 모든 가입 환자에게 적용된다. 최근 몇 년간 전민건강보험이 급여를 인정한 고가 신약 가운데 몇 가지는 모두 다국적 제약사의 제품이다. 앞서 언급한 CAR-T 세포치료와 1회 4,900만 대만 달러의 SMA 유전자 치료는 모두 스위스 제약사 노바티스의 제품이고, 2026년 6월 급여 기준이 완화된 SMA 경구용 치료제 리스디플람은 스위스 제약사 로슈의 제품이다.

항암 신약에는 또 하나의 경로가 있다. 의약품 허가를 받고 임상 3상을 마쳤지만 전민건강보험 예산의 제약 때문에 아직 등재되지 않은 항암 신약은, 항암 신약 기금을 통해 먼저 임시 급여를 받고, 그동안 대만에서 실사용 데이터를 쌓아 이후 재평가의 근거로 삼을 수 있다. 위생복리부가 2025년 11월 입법원(대만 국회)에 제출한 보고서에 따르면, 이 기금은 2025년 신약 7종을 급여 대상에 올렸고, 기존 약의 급여 범위를 3건 확대했다. 2025년에 쓰고 남은 경비는 기금에 남아, 2026년에 새로 편성된 50억 대만 달러와 합쳐 2026년에 쓸 수 있는 경비는 약 70억~80억 대만 달러(약 2억 2,100만~2억 5,200만 달러)다.

해외 투자자에게 주는 가치는 정부 자금이 위험을 나눠 진다는 데 있다. 앞서 설명한 매칭 투자 비율에 따르면, 정부 출자는 최대 민간 투자액의 3배, 즉 전체 투자액의 4분의 3에 이른다. 이 방안의 전용 계정이 보유하는 지분은 원칙적으로 투자 대상 기업 납입자본금의 20%를 넘지 않으며, 투자 대상 기업의 최대주주가 될 수도 없다.

참여에는 조건이 있다. 위생복리부가 2026년 8월 발표한 시행 지침에 따르면, 액셀러레이터 프로그램을 운영하는 해외 기업은 대만에 회사를 세우지 않고도 매칭 투자 파트너로 참여를 신청할 수 있지만, 위생복리부의 심사를 통과해야 한다. 해외 벤처캐피털은 먼저 대만에 회사나 유한 파트너십을 설립해야 한다. 한 기업에 대한 1회 투자액은 최대 1억 대만 달러(약 320만 달러), 투자 총액은 원칙적으로 1억 5,000만 대만 달러(약 470만 달러)까지다.

이 투자 한도는 한 기업에게 큰 금액이 아니다. 정부와 함께 투자하는 가치는 정부가 어떤 정책 자원을 함께 제공하느냐에 달려 있으며, TSMC가 그 사례다. 1987년 설립을 전후해 TSMC가 받은 지원은 한 가지가 아니었다. 정부의 개발기금이 22억 대만 달러를 출자했다. 정부 연구기관인 공업기술연구원(ITRI)은 실험 공장의 건물, 설비, 기술과 인력 98명을 TSMC로 이전했다. 1985년에는 당시 정무위원(무임소 장관)이던 리궈딩(李國鼎·K.T. Li)가 훗날 TSMC를 창업하는 모리스 창(張忠謀)과 함께 직접 네덜란드의 필립스 본사를 찾아가 필립스의 투자로 이어지게 했다. TSMC가 자리한 신주과학단지(新竹科學園區)도 단지 내 기업의 신규 투자에 대해 5년간 영리사업소득세를 면제하는 등의 세제 혜택을 제공했다.

이번 바이오·의료 투자 방안도 마찬가지로 자금과 정책 자원을 하나로 묶고 있다. 앞서 말한 규제 관련 자문·지원, 전민건강보험 급여 가격 결정, 샌드박스 시험이다.

해외 바이오 기업도 투자 대상이 될 수 있다. 투자 대상은 대만 기업일 수도 있고, 해외에 등기했지만 주요 사업을 대만에서 하는 기업일 수도 있다. 다만 대만 법규상 중국 대륙 자본(陸資)의 대만 투자 사업으로 분류되는 기업은 제외된다. 연구개발이나 사업 거점을 대만에 두려는 해외 바이오 기업에게 국가발전기금은 투자를 요청할 수 있는 자금원 가운데 하나다.

200억 대만 달러는 위생복리부 '양조'의 1%에 불과: 투자 규모와 제도적 보장의 한계

물론 스 장관의 정책에도 몇 가지 약점과 위험이 있다. 예를 들어 규모의 불균형이 뚜렷하다. '양조'는 지출이고, '쌍성'의 두 100억 대만 달러를 합쳐도 200억 대만 달러(약 6억 3,100만 달러)로 '양조'의 1%에 불과하다. 게다가 국가발전기금의 100억 대만 달러는 10년 방안 전체의 한도이고, 투자에 쓰이는 것은 처음 7년뿐이다. 7년으로 나눠도 한 해 약 14억 대만 달러(약 4,400만 달러)에 그친다. 항암 신약 기금에 대해서도, 정부가 2026년도에 50억 대만 달러만 편성해 '100억 대만 달러 항암 신약 기금'이라는 공약에 맞지 않는다고 비판하는 입법위원(국회의원)들이 있다. 또 이 기금은 여전히 해마다 따로 편성하는 행정 특별 예산이어서 제도적 뒷받침이 부족하다.

그럼에도 필자는 스 장관이 추진하는 '양조쌍성'이 좋은 출발점이라고 본다. 바이오·의료 산업의 발전을 산업 주무 부처인 경제부만의 책임이 아니게 만들었기 때문이다. 위생복리부는 전민건강보험을 통해 대만에서 가장 큰 의약품·의료 서비스 구매자다. 그 가장 큰 구매자가 정책을 세우는 단계부터 산업 발전을 정책 수립의 중심에 두는 것, 그것이 대만 바이오·의료 산업의 발전을 앞당기는 첫걸음이다.